La autonomía universitaria

Autor: Fernando Fuentes Arjona - Universidad de Pamplona

El concepto de autonomía universitaria, que al parecer no ha sido suficientemente analizado, comprendido y difundido, supone la facultad de autogobierno o auto determinación por parte de estos centros de estudio e investigación; es una categoría jurídica que acompaña a la Universidad desde su creación misma, y que, en Colombia, apenas en 1991 fue reconocida constitucionalmente en el artículo 69 de la Carta.

Este enunciado implica que la autonomía universitaria se remonta a los siglos XII y XIII, como quiera que se confunde con el nacimiento mismo de la Universidad, dado que ésta nació autónoma. A voces del mencionado artículo 69 de nuestra Carta, la autonomía implica que las universidades tienen la potestad constitucional de "darse sus directivas y regirse por sus propios estatutos".

El artículo 113 del mismo ordenamiento constitucional, que hace parte del Título V, y se refiere a la estructura del Estado, complementa y consolida jurídicamente el concepto de autonomía, por cuanto luego de enumerar las tres ramas del poder público (la legislativa, la ejecutiva y la judicial), pone de presente que, "Además de los órganos que las integran existen otros, autónomos e independientes, para el cumplimiento de las demás funciones del Estado, transmitiendo la idea de que las universidades no están comprendidas en ninguna de las tres ramas que integran el poder público, como lo ha confirmado la Honorable Corte Constitucional en la siguiente oración:

"Las universidades oficiales, al igual que el Banco de la República y la CNTV, son órganos autónomos del Estado, que por su naturaleza y funciones no integran ninguna de las ramas del poder público y que por lo tanto no admiten ser categorizadas como uno de ellos, mucho menos como establecimientos públicos, pues ello implicaría someterlas a la tutela e injerencia del poder ejecutivo, del cual quiso de manera expresa preservarlas el Constituyente". (C-220-97)

Al desarrollar esta garantía constitucional, la ley de Educación Superior (Ley 30 de 1992), en su artículo 28 precisó que "La autonomía universitaria consagrada en la Constitución Política de Colombia y de conformidad con la presente Ley, reconoce a las universidades el derecho a darse y modificar sus estatutos, designar sus autoridades académicas y administrativas, crear, organizar y desarrollar sus programas académicos, definir y organizar sus labores formativas, académicas, docentes, científicas y culturales, otorgar los títulos correspondientes, seleccionar a sus profesores, admitir a sus alumnos y adoptar sus correspondientes regímenes, y establecer, arbitrar y aplicar sus recursos para el cumplimiento de su misión social y de su función institucional.

"Como puede apreciarse, a partir de la Constitución de 1991, el grado de autonomía de las Universidades es muy superior al de los establecimientos públicos, estructura legal a la que necesariamente debían acudir aquellas, y que implicaba un incompatible grado de tutela, de vigilancia y dependencia del organismo al que se encontraban adscritas, como parte del mismo, el Ministerio de Educación Nacional. Para estos entes autónomos desapareció la adscripción y apenas se encuentran vinculados al Ministerio de Educación "en los referente a las políticas y la planeación del sector educativo", como lo destaca el artículo 57 de la ley 30, excelentemente explicado por la H. Corte Constitucional en el siguiente texto:

"Las universidades del Estado, son instituciones que para mantener y preservar su esencia deben estar ajenas a las interferencias del poder político; en consecuencia no pueden entenderse como parte integrante de la administración, o como organismos supeditados al poder ejecutivo, ellas deben actuar con independencia del mismo y no estar sujetas a un control de tutela como el concebido para los establecimientos públicos, concepto que por sí mismo niega la autonomía;…" Complementa la naturaleza y extensión de la autonomía universitaria el inciso 3° del artículo 57 ya citado (modificado por el artículo 1 de la ley 647 de 2001), al indicar que "El carácter especial del régimen de las universidades estatales u oficiales, comprenderá la organización y elección de directivas, del personal docente y administrativo, el sistema de las universidades estatales u oficiales, el régimen financiero, el régimen de contratación y control fiscal y su propia seguridad social en salud, de acuerdo con la presente ley ."

Actuando dentro de este marco conceptual, el legislador, dispuso que el máximo órgano de dirección y gobierno de las universidades estatales, el Consejo Superior, estaría integrado en su mayoría por representantes de los estamentos universitarios (5), un representante del sector productivo, y únicamente tres representantes del sector oficial: el Ministro de Educación o su delegado, el Gobernador del respectivo Departamento, y un miembro designado por el Presidente de la República, número éste que representa apenas una tercera parte del Consejo Superior.

Así explica la H. Corte Constitucional la participación de los representantes del Estado en el Consejo Superior: "Si bien es cierto que la participación de los representantes del Estado en el Consejo Superior Universitario no vulnera, en principio, la autonomía universitaria, también lo es que dicha participación no puede constituirse en un mecanismo a través del cual el Estado ejerza el control absoluto sobre los entes universitarios, de ahí que la representación no pueda ser mayoritaria. La participación de sus funcionarios no tiene por objeto imponer la política de sus gobiernos en el desarrollo de la educación, sino coordinar las políticas nacionales o territoriales con las que fije el órgano de dirección universitario, a fin de que ésta se integre al sistema general." (C-589-97).

Huelga decir que, como ocurre en todo cuerpo corporativo, ninguno de sus integrantes puede actuar independientemente y todos están situados en un plano de igualdad, por lo que su voluntad individual carece de trascendencia jurídica mientras no esté respaldada por la mayoría de los miembros asistentes a la respectiva reunión, es decir, por la mayoría necesaria para tomar decisiones, así se trate del miembro designado por el Presidente de la República, del delegado del Ministro de Educación o del propio Gobernador. A propósito de este tema, es importante aclarar que quien preside el Consejo no tiene funciones previstas en la ley, por lo cual, únicamente se distingue de los demás miembros en que es la persona que coordina sus reuniones y suscribe las actas junto con el secretario, sin jerarquía alguna dentro de la estructura administrativa del ente universitario, cuya representación como persona jurídica, corresponde al rector.

Como consecuencia de la forma como está prevista esta garantía constitucional, contemplada también en la legislación de la mayoría de países, el concepto de autonomía universitaria implica la consagración de una regla general que consiste en la libertad de acción de los centros educativos superiores, de modo que las restricciones son excepcionales y deben estar expresamente previstas en la ley, como lo establece el artículo 57 ya citado.

Por lo mismo, las universidades están autorizadas para crear sus propias normas de funcionamiento a través de sus reglamentos internos, impropiamente denominados estatutos generales; sus contratos se rigen por las normas del derecho privado; la vía gubernativa relacionada con los actos administrativos que ellas expiden, se agota dentro de los linderos de su propia competencia, dado que no existe superior jerárquico que los pueda revisar; decide el procedimiento y requisitos para designar sus directivas, así como el procedimiento para vincular su personal docente y administrativo. Establece su régimen de contratación, como quiera que no la cobija el régimen general de Contratación Estatal. Define y establece el régimen académico, docente y estudiantil, etc., etc., etc. Para finalizar, resulta pertinente citar a la forma como la H. Corte Constitucional explica y justifica, de manera excelente, en lo conceptual y literario, la autonomía universitaria, en la providencia que en este escrito he venido citando, la C-220 de 1997:

"La universidad es, desde sus orígenes en los siglos XIII y XIV, una institución marginal, necesaria para la sociedad que la crea y la reclama, pero distinta de ella misma; su misión fundamental es, según Michele Henry, "la cultura", concepto que se preserva y construye a partir del tríptico que conforman la ética, la ciencia y la estética, y que se realiza a través de acciones dirigidas a producir y adecuar conocimiento, y a transmitir un determinado saber a tiempo que lo hace crecer con base en la investigación; ella tiene su propio ethos, su singular sistema de valores, sus prioridades, los cuales no siempre, casi nunca, coinciden con los de la sociedad o con los del Estado en el que funcionan, por eso, dadas sus características y la lógica que caracteriza su quehacer, diferente de la lógica que predomina en el Estado, la cual está determinada por el poder coyuntural que lo orienta, desde sus inicios se concibió como una organización autónoma, esto es, capaz de autodeterminarse, autogobernarse y autolegislarse colectivamente; como un ente plural en el que confluyen, con su individual saber y razón, los individuos [actores] que la conforman, quienes coinciden en un objetivo, la producción y adecuación de conocimiento como insumo esencial para la formación de hombres potencialmente capaces de desarrollar sus múltiples dimensiones. Por eso quienes la integran están legitimados, y así lo reconocen el Estado y la sociedad, para darse sus propias leyes y directivas, leyes que paralelamente permitan su conservación y crecimiento."